El Periódico de Panamá Revista de Análisis Político, Económico, Social y Cultural.
¿IPD: será un tipo de Institución conveniente, moderna, capaz y eficaz?
Por: José Antonio Gómez Pérez
Economista, Planificador. Catedrático Titular de la Universidad de Panamá.
PREÁMBULO.
Recientemente el gobierno de Panamá creó la entidad que denominó Instituto de Planificación para el Desarrollo (IPD), estableciendo su carácter de dependencia adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). La decisión se hizo mediante el Decreto Ejecutivo No. 6 de 14 de enero de 2022 (DE No. 6 de 2022) y fue promulgado en Gaceta Oficial # 29459-C del día 20 de mismo mes y año.
El Decreto está disponible en Internet, por el siguiente enlace:
www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29459_C
Es necesario analizar este evento a fondo, más allá de notas de oficio y titulares sensacionales. Lo que se promete es importante, y mucho más saber qué y cómo se cumple. Este análisis trata de abordar dichas tareas.
Primero: consideramos la instrumentación legal aprobada referente al proceso organizacional del IPD y sus objetivos, funciones y aspectos esenciales y procedimentales. Segundo, analizamos balances importantes sobre la institucionalidad del IPD y sus significados y alcances, respecto a realidades y desafíos desarrollistas vigentes, y planteamos algunas perspectivas sobre aspectos positivos y negativos.
Finalmente, identificamos y evaluamos factores, unos propios de la coyuntura actual, y otros considerados pertinentes y suficientes para producir cambios duraderos a largo plazo; todos relacionándolos respecto a las expectativas y metas nacionales esperadas por la ciudadanía.
El desarrollo metodológico está guiado bajo espíritu constructivo y crítico, con el solo propósito de elevar el nivel organizativo de la función de planificación para Panamá. Para nada buscamos lugar para discusiones subjetivas, vanas o destructivas.
CONCLUSIONES IMPORTANTES REFERENTES AL DE No. 6 de 2022.
A guisa de conclusiones, presentamos un resumen de nuestras principales valoraciones temáticas, puntos de vista y juicios finales.
Reconocimientos y Caracterización del Problema Central.
Reconocemos que es beneficioso para Panamá que “la planificación del desarrollo integral del país a largo plazo” vuelva a destacarse como tema estratégico y desafío nacional.
Observamos como iniciativa positiva que el gobierno nacional esté considerando formas organizativas para atender el tema de la planificación nacional y la institucionalidad estatal correspondiente. En cuya dirección, se ha presentado al país y la ciudadanía el denominado Instituto de Planificación para el Desarrollo (IPD).
Compremos que el DE No. 6 de 2022 es una decisión de gobierno actual a fin de concretar su visión de la planificación y la naturaleza institucional, que a su entendimiento coadyuvaría a cumplir los objetivos y funciones correspondientes.
Son dos contextos temáticos esenciales, complejos y de debates para todo gobierno de turno, no importa el nombre que elegido para la institución.
Sabemos que variados son los criterios para una buena estructuración legal, institucional, administrativa, propositiva y participativa para la institución que convenientemente se pretende organizar y establecer.
Resumen: La Visión de Contenidos para la Planificación en Panamá.
Analizando detenidamente: justificaciones, objetivos y funciones, contempladas en el DE No. 6 de 2022 resulta fácil recapitular sus contenidos esenciales.
En Panamá se requiere: estructurar una institucionalidad renovada y moderna, que sea capaz de lo siguiente:
- A) Atender las demandas existentes en los ámbitos económicos, sociales, ambientales; sectoriales, institucionales, científico-tecnológicos y demás campos necesarios.
- B) Promover la planificación en las instituciones públicas y privadas.
- C) Acercar la planificación a las organizaciones productivas, sociales y de participación ciudadana; y
- D) Como corolario, la nueva entidad debería construir la visión-país del desarrollo nacional a largo plazo, y además ser apta para aprobar una estrategia nacional de desarrollo (END) que asegure las transformaciones requeridas.
Visto como conjunto metodológico, las catorce funciones normadas en el DE No. 6 de 2022 implican cobertura amplia para cimentar bases para un proceso de planificación integral importante.
¿El IPD creado Es Un Tipo de Institución Conveniente, Moderna y Capaz?
Las funciones de planificación establecidas en el DE No. 6 de 2022 son de elevada envergadura y responsabilidad. Así, es incomprensible que los proponentes no conceptualizaran y organizaran una entidad bien estructurada, otorgándole la jerarquía, autonomía y recursos correspondientes.
Basta examinar los cuatro puntos resumidos y las catorce funciones del citado Decreto, para detectar restricciones y omisiones. Es evidente que al creado IPD se le configuró una estructura organizacional restringida, sin autonomía ni recursos suficientes para cumplir los objetivos y funciones, acorde a la declaración de principios y las necesidades reales.
Es conocido que para el modelo de entidad planificadora que Panamá requiere es imprescindible considerar conceptos y visiones dinámicas que están en la historia del desarrollo nacional. Entre los casos más representativos están la Dirección General de Planificación y Administración del Ministerio de la Presidencia, fundada en1959; y el Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE) fundado en 1973.
Con el desmantelamiento inducido del MIPPE en 1998 bajo la égida de políticas neoliberales, Panamá retrocedió en materia de la institucionalidad de planificación de las políticas económicas y sociales, y respecto a su propia historia en este ámbito de gestión del desarrollo. Aún el País no logrado recuperarse y corregir convenientemente esta falla registrada.
En síntesis, confirmamos que: establecer el IPD dentro del MEF lo condiciona a un marco institucional de menos autonomía a la que debería contar, según las realidades y demandas del país y el espíritu de ley recogido en el texto del decreto ejecutivo analizado y documentaciones históricas. Así, el IPD estará con una capacidad restringida para su gestión real, sujeta al ministro del MEF, y lo que éste le asigne en presupuesto y procederes.
Perspectivas Analíticas: Positivas y Negativas del DE No. 6 de 2022.
Entre variados aspectos positivos, cabe destacar aquellos referentes a los fundamentos del espíritu de la ley y las amplias y positivas funciones que se le asignan a la institución en curso. También, el compromiso de organizar, aprobar y dar seguimiento a la estrategia nacional de desarrollo (END). Hay otros aspectos positivos explicados.
Sin embargo, en el decreto ejecutivo aprobado, asuntos importantísimos quedaron en vacío. El importante asunto de como aprobar y legitimar la END quedó sin el trato conveniente a la participación democrática. También, al IPD se le impide tener directamente “su presupuesto oficial por Ley”; así, será el MEF quien organice, decida y tramite su presupuesto.
También registramos variados aspectos negativos, entre los que destacamos omisiones, fallas y errores, especialmente organizacionales, en cuanto a naturaleza, jerarquía y autonomía para la figura del IPD.
En general, la estructura operativa bosquejada en el decreto ejecutivo no se corresponde con el espíritu y normativas que un proceso de institucionalidad planificadora debe contar.
A nuestro juicio, una falla grave existente es la composición del denominado Consejo de Planificación, como organismo superior de dirección del IPD. Hay otros aspectos negativos listados y explicados.
El Consejo de Planificación del IPD: Una Figura Direccional Inconveniente.
El DE No. 6 de 2022 establece un Consejo de Planificación (CP―IPD) en calidad del organismo de dirección superior del IPD; mismo que estará integrado solamente por tres entes del Órgano Ejecutivo: a) El Presidente de la República; b) El Ministerio de la Presidencia; y c) El Ministerio de Economía y Finanza.
Este CP―IPD es un modelo de dirección institucional y administración que conlleva todo un esquema de inconvenientes, a saber:
- a) Una representación típica del presidencialismo excesivo.
- b) Un esquema operacional de corte burocrático.
- c) Un esquema restringido para la inclusión de entidades estatales importantes; y d) Un esquema sectario de exclusión de representaciones de las fuerzas sociales productivas nacionales.
Taxativamente es un modelo direccional inconveniente e inapropiado para la participación de entidades gubernamentales, privadas y sociales a que hace referencia el mismo DE No. 6 de 2022.
Un recuento sustancial evidencia que importantes entidades estatales que deberían estar presentes no lo están. Por ejemplo: Mides, Mitradel, Miambiente, Obras Públicas, y otras.
Tampoco hay representaciones empresariales, organizaciones de trabajadores organizados, entidades académicas, ni agrupaciones sociales. Por ejemplo: Conep, Conato, ni la Universidad de Panamá, etcétera.
Incluso, el propio director designado para dirigir el IPD carecerá de la facultad del Derecho A Voto dentro del CP―IPD. Solamente actuará como secretario técnico de las reuniones del consejo, y tendrá solo Derecho A Voz.
La composición de integrantes del CP―IPD conlleva un nodo causal fuerte que presupone contradicciones evidentes entre objetivos, consultas, representación y participación. Es prototipo de un resultado que popularmente se le llama “diálogo de yo con yo”.
Decreto Ejecutivo débil ―versus― Ley Que Apruebe la Asamblea Nacional.
Desde 1998 a la fecha, en el entorno histórico-político no ha existido la voluntad política concreta para restablecer la entidad planificadora que otrora fue el MIPPE, y adicionar las actualizaciones pertinentes. En la presente coyuntura de crisis económico-social y pandémica, la situación parece igual.
Actualmente un Decreto Ejecutivo no luce la vía jurídica más conveniente, para atender el tema de la planificación y la institucionalidad requerida para la gestión del desarrollo nacional.
Respecto al DE No. 6 de 2022, examinamos y presentamos perspectivas analíticas: positivas y negativas. Sin embargo, un balance de estas no cumple condiciones claves requeridas, para la realidad crítica presente, las expectativas de la ciudadanía frente al tema y respecto a la ya recordada promesa presidencial.
Estamos aún a tiempo, para las reconsideraciones y poder aplicar los correctivos necesarios, incluyendo a aquellas decisiones adoptadas con mecanismos de sectarismo, que han dejado una legislación con fallas y omisiones importantes.
Sin embargo, esta problemática es profunda. Ciertamente Panamá se merece una Ley cabal debidamente consultada, deliberada y consensuado por la sociedad.
Creemos que el gobierno nacional tiene suficiente conocimiento y capacidad en la materia, para organizar mejor un Proyecto de Ley más integral, enviarlo a la Asamblea Nacional, y que se cumplan las consultas, participaciones y deliberaciones. También las fuerzas sociales productivas están preparadas.
Obviamente, el marco necesario para una ley integral apunta al camino de formular un proyecto de ley que contemple todas las valoraciones aquí expuestas; y, además, todas aquellas que la sociedad tendrá a bien presentar en las consultas correspondientes. Hay opciones para esta salida de corte democrático. Con su ejecución, nuestro país saldría ganando, a fin de que la nueva institución <llámese IPD u otro nombre> contribuya a la planificación de la estrategia-país que los panameños requerimos.
Concluimos señalando que: La tarea de contar con la estrategia-país, democrática, concertada y legitimada, trae consigo desafíos y responsabilidades enormes; cuyo cumplimiento fundamentalmente depende de:
a) la voluntad política para la buena gobernanza, y
b) las bases de la institucionalidad que se establezcan para tales objetivos. Estos son dos componentes esenciales, que además deben acompañarse de mecanismos de democracia amplia para participar y conformar procesos de concertaciones entre las fuerzas productivas y la población en general.
